今年全國兩會上，江蘇團(tuán)的35位全國人大代表聯(lián)名遞交了一份“關(guān)于完善未成年人家庭監(jiān)護(hù)和國家監(jiān)護(hù)制度”的議案，呼吁盡快修改未成年人保護(hù)法，完善監(jiān)護(hù)制為孩子提供“最強(qiáng)保障”。這項(xiàng)議案是針對近年來頻繁發(fā)生的未成年人遭暴力、虐待、性侵害等事件暴露出的兒童家庭監(jiān)護(hù)缺失而提出的，該議案關(guān)于讓國家成為未成年人“最高和最后的監(jiān)護(hù)人”的提法，尤其值得關(guān)注。

在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，留守兒童監(jiān)護(hù)是一個(gè)長期存在的現(xiàn)實(shí)問題，不只是在我國，在其他走過和正處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的國家同樣存在。該議案的執(zhí)筆人余瑞玉代表介紹，目前我國16歲以下農(nóng)村留守兒童由祖父母輩監(jiān)護(hù)的達(dá)805萬人，占89.3%，無人監(jiān)護(hù)、父母一方在家但無監(jiān)護(hù)能力等監(jiān)護(hù)情況較差的計(jì)99萬人。事實(shí)上，過去幾年發(fā)生的幾起留守兒童受到各類傷害的個(gè)案，都是在這個(gè)大背景下發(fā)生的。這些典型案例說明，目前我國一些未成年人家庭監(jiān)護(hù)中存在缺失或不當(dāng)，這應(yīng)該令全社會警醒。

針對留守兒童監(jiān)護(hù)存在的問題，該議案提出讓國家成為未成年人“最高和最后的監(jiān)護(hù)人”，其內(nèi)在邏輯是有必要強(qiáng)化國家在兒童監(jiān)護(hù)中的終極責(zé)任，從法理上進(jìn)一步確認(rèn)國家有責(zé)任依法為兒童監(jiān)護(hù)“兜底”。當(dāng)然，這個(gè)“兜底”不能簡單理解成國家直接監(jiān)護(hù)每一個(gè)留守兒童、困境兒童，而是通過社會引導(dǎo)，尤其是通過司法手段督促每個(gè)孩子的監(jiān)護(hù)人履行好自己的責(zé)任。為此，一方面要明確監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任，對于已滿6周歲的未成年人，父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年親屬或朋友代為監(jiān)護(hù)，并充分聽取和尊重未成年子女的意見，履行對子女的情感撫慰等責(zé)任;另一方面，國家可以通過強(qiáng)有力的懲罰措施來保障監(jiān)護(hù)人履行法律責(zé)任，比如，公安機(jī)關(guān)可以對違反監(jiān)護(hù)職責(zé)的父母或其他監(jiān)護(hù)人采取訓(xùn)誡、責(zé)令改正，責(zé)令接受親子教育、罰款等手段，直至行政拘留，法院也有權(quán)對嚴(yán)重違反監(jiān)護(hù)職責(zé)的父母或監(jiān)護(hù)人公布姓名，列入失信“黑名單”，直至撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)，對于構(gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任。

讓國家成為未成年人“最高和最后的監(jiān)護(hù)人”，首先必須把現(xiàn)有的保護(hù)未成年人的法律法規(guī)落到實(shí)處。兒童的權(quán)利是多方面的，包括人身權(quán)、受教育權(quán)、游戲權(quán)等，其中受教育權(quán)在兒童權(quán)利中至關(guān)重要。這一權(quán)利的保障能力和水平提高了，可以為其他方面的權(quán)利保障搭建起基礎(chǔ)性平臺。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，保障孩子的受教育權(quán)，讓孩子去上學(xué)，使其大部分時(shí)間都待在學(xué)校里，不僅可以幫助孩子避免很多社會風(fēng)險(xiǎn)，更重要是可以通過學(xué)校教育系統(tǒng)，為身處困境中的孩子提供多方面的救濟(jì)。保障兒童的受教育權(quán)，地方政府可以依法采取主動姿態(tài)，代表國家更加積極地作為。盡管接受義務(wù)教育的權(quán)利受法律保護(hù)，但在中國的司法實(shí)踐中，政府告家長的情形并不多見。令人欣慰的是，這樣的成功案例已經(jīng)出現(xiàn)。最近央視《新聞?wù){(diào)查》播出了一期節(jié)目，2017年11月，云南省怒江州蘭坪縣法院受理了一場特殊的訴訟：啦井鎮(zhèn)政府、中排鄉(xiāng)政府，將兩所中學(xué)共八名輟學(xué)學(xué)生的家長告上法庭，認(rèn)為家長以各種理由放任子女輟學(xué)違反了義務(wù)教育法，要求依法判令學(xué)生家長立即送子女入學(xué)接受并完成義務(wù)教育，部分輟學(xué)學(xué)生的家長當(dāng)庭和政府達(dá)成和解，保證讓子女接受完義務(wù)教育;雖然仍有一些學(xué)生拒絕重新入學(xué)，但此次判決畢竟彰顯著國家成為未成年人“最高和最后的監(jiān)護(hù)人”的崇高角色。

在我們的傳統(tǒng)觀念里，孩子有沒有人管、能不能管好，完全是家庭內(nèi)部的事，局外人無權(quán)干涉，這種十分不合時(shí)宜的兒童權(quán)利觀念亟待矯正。讓國家成為未成年人“最高和最后的監(jiān)護(hù)人”，其中蘊(yùn)含的法治理念正是：兒童的權(quán)利，是相對國家和法律而存在的，并不是相對父母而存在，父母和其他所有人一樣，都有義務(wù)保障孩子的各項(xiàng)權(quán)利，否則就要受到法律的追究。不只是受教育權(quán)，兒童尤其是留守兒童、困境兒童的所有權(quán)利，都需要“兜底”。